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LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

diritto



le organizzazioni internazionali


organizzazione giuridica e organizzazione istituzionale della cooperazione fra stati

Da alcuni decenni a questa parte gli stati non sono più i protagonisti esclusivi della vita di relazione internazionale, essendo affiancati da un insieme di strutture istituzionali che sono denominate nella pratica e nella dottrina organizzazioni internazionali o organizzazioni intergovernative o rectius organizzazioni istituzionali della cooperazione internazionale.



Si tratta di appositi enti o istituzioni destinati ad assolvere determinati compiti nel campo della cooperazione internazionale e capaci di manifestare una propria volontà e di svolgere una propria attività, distinte e separate da quelle dei governi contraenti.

Genesi storica :

E' evidente che il fenomeno della collaborazione internazionale è sempre esistito, anche in modo organizzato. Si trattava però di una organizzazione prevalentemente giuridica, e non anche di una organizzazione istituzionale della cooperazione internazionale. Era infatti solita la conclusione di trattati internazionali, generalmente bilaterali, spesso non bilanciati nel predisporre i rapporti obbligatori ( i c.d. trattati ineguali stipulati dalle nazioni europee con i paesi poveri). Persino i grandi trattati di pace conclusi dopo g 727g66h uerre che avevano visto impegnate molte nazioni, a cominciare dalla pace di Westfalia del 1648, vennero concepiti non come un unico atto internazionale, ma come un fascio di accordi bilaterali fra le diverse coppie di stati intervenuti.

Solamente nel corso di questo secolo è intervenuta una organizzazione istituzionale della cooperazione fra stati, come sviluppo e integrazione rispetto alla precedente organizzazione puramente giuridica. Continuità testimoniata dal fondamento pur sempre esclusivamente volontario o pattizio alla base di entrambi i sistemi.


le prime manifestazioni  di una periodica cooperazione tra stati in materia politica : il concerto europeo

Dal punto di vista storico la prima, embrionale, periodica cooperazione tra stati in materia politica, fu il Concerto europeo o Direttorio europeo che si ebbe fra le grandi potenze europee dopo il congresso di Vienna del 1815.

In esso dapprima fu fissato l'impegno delle potenze vincitrici su Napoleone di riunirsi periodicamente per discutere degli interessi comuni. D'altra parte già nel 1818 ad esse si aggiunse la Francia e nel 1856 la Sardegna. Da quel momento fu consolidata la pratica delle potenze di concertarsi con relativa frequenza sulle più delicate questioni internazionali.

Il meccanismo di funzionamento era quello del semplice congresso diplomatico.


la società delle nazioni

Il primo conflitto mondiale si concluse con il trattato di pace di Versailles e con altri trattati, nella parte prima dei quali (fatta eccezione quello con la Turchia) si inserì un covenant o patto istitutivo della Società delle Nazioni. Siamo nel 1919.

Esso fu accompagnato da grandi speranze e illusioni (non mancò che volle configurarla come un superstato o stato degli stati.

In realtà l'impronta non fu rivoluzionaria ma in linea di continuità con la politica di cooperazione precedente. Certo teso alla pacifica convivenza fra i popoli attraverso un complesso di diritti e doveri peraltro volontariamente assunti.

Struttura :

- Assemblea

- Consiglio

- Segretariato

Ma non si deve assolutamente credere che Assemblea e Consiglio avessero qualcosa a che vedere con un organo legislativo e rispettivamente esecutivo.

Si trattava nient'altro che di conferenze diplomatiche, una generale ed una ristretta, a voto singolo per ciascun stato (anche se i  suoi rappresentanti erano tre). La vera ragione della distinzione fra Assemblea e Consiglio era quella di distinguere le grandi potenze dalle altre nazioni. Peraltro neppure le rispettive competenze dei due organi erano delineate distintamente, con uno storico prevalere di un organo sull'altro a seconda dell'interesse della grandi potenze stesse. Tuttavia l'assemblea era di principio paritaria con il meccanismo di voto visto (1 nazione 1 voto).

La novità consisteva :

- fu la creazione di un sistema universale

- la stabilità e la periodicità delle riunioni

- la preventiva accettazione da parte dei membri dalla società di alcuni obblighi sul funzionamento della organizzazione stessa.


le nazioni unite

L'organizzazione della Società delle Nazioni fu travolta dalla seconda guerra mondiale. Ma proprio dagli eventi bellici e dalla riflessione sul tragico bilancio di vite del secolo XX nacque una nuova organizzazione, che nel suo preambolo dichiara di volere : salvare le future generazioni dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili afflizioni all'umanità.

Lo statuto delle Nazioni Unite, detto Carta di San Francisco, fu adottato nella omonima città il 26 giugno 1945, prima dunque della totale conclusione della guerra, dagli stati vincitori. Da quel momento gli stati aderenti si allargarono fino a comprendere la quasi totalità delle nazioni.

Affinità con la Società delle Nazioni:

ancora più accentuata l'attenzione sulla esigenza di pace ex art. 1 (pag. 124)

ancora suddivisione in tre organi: Assemblea Generale, Consiglio di sicurezza con cinque membri permanenti (Cina , Francia, Regno Unito, USA, CSI) e dieci non permanenti, eletti per un periodo di due anni dalla Assemblea, e infine il Segretariato

L'art. 7 dello statuto annovera anche tra gli organi principali il Consiglio Economico e Sociale, il Consiglio per l'Amministrazione fiduciaria e la Corte internazionale di giustizia, che costituisce il principale organo giurisdizionale delle Nazioni Unite. I primi due hanno compiti di decentramento.

Differenze con la Società delle Nazioni:

- ripartizione delle competenze marcata all'interno della organizzazione, competenza generale alla Assemblea, responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali al Consiglio di sicurezza;

- attribuzioni del Segretariato più estese;

- soprattutto il metodo di voto: abbandono del principio della unanimità per quello di maggioranza (art. 10 e 27 della Carta). A questo riguardo, l'interesse delle grandi potenze ad evitare il rischio di trovarsi in posizione di minoranza rispetto a delibere di organi delle Nazioni Unite è stata tutelato in un duplice modo:

1. non è previsto un valore vincolante per le delibere della Assemblea Generale che può fare "raccomandazioni";

2. per l'adozione di decisioni di natura non procedurale del Consiglio di Sicurezza, che in certi casi hanno valore vincolante, si prevede la necessità di una maggioranza di nove voti su quindici, nella quale siano compresi i voti dei membri permanenti.

Si tratta in definitiva ancora di un ulteriore grado di sviluppo nella cooperazione internazionale ma non certo di una organizzazione a carattere superstatuale.


altri fenomeni di organizzazione istituzionale della cooperazione tra stati in materia politica

Oltre alle Nazioni Unite, in ambito regionale o continentale in senso geografico o comunque tra gruppi di stati legati fra loro da affinità di fattori politico ideologici, la cooperazione in materia politica assume la forma di organizzazioni intergovernative, alcune a competenza generale, altre a competenza specifica.

Organizzazioni a competenza generale:

il Consiglio d'Europa (Londra, 5 maggio 1949) in origine sottoscritto da 10 stati che nel '91 sono divenuti 25, che ha svolto una intenza opera per la promozione di trattati multilaterali.

La Organizzazione degli Stati Americani OAS, OEA (Carta di Bogotà del 1948 e protocollo di Cartagena de Indias del 1985).

L'Organizzazione dell'unità Africana OAU, OUA (Addis Abeba, 1963).

La Lega Araba

Organizzazioni a competenza specifica (prevalentemente di autodifesa):

NATO : Organizzazione del trattato dell'Atlantico del Nord

WEU, UEO: Unione Europea Occidentale

SEATO,OTSEA: Organizzazione del trattato del Sud est asiatico

ANZUS:Consiglio del Trattato di mutua assistenza tra l'Australia, la Nuova Zelanda e gli Stati Uniti d'America

Organizzazione del trattato di Varsavia, scioltasi peraltro nel 1991


l'organizzazione istituzionale della cooperazione tra stati in materia economica, sociale, tecnica

Non solo nella materia politica, ma anche in materia economica, sociale e tecnica lo sviluppo della cooperazione internazionale è andata verso una organizzazione della cooperazione stessa istituzionale.

Gli organismi creati sono veramente numerosi (per elenco più completo vedi pag. 129 - 130). Fra i primi ricordiamo la Unione telegrafica internazionale del 1865, l'Unione postale universale del 1874.

Inoltre dalla Carta delle Nazione Unite risulta la previsione di agenzie specializzate o istituti specializzati che operano su scala mondiale, come la FAO (Organizzazione delle nazioni unite per l'alimentazione e l'agricoltura), l'Organizzazione internazionale del lavoro, l'organizzazione delle nazioni unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO) etc. etc.

Ancora vanno ricordate le numerose organizzazioni intergovernative operanti secondo i loro statuti in ambito regionale o comunque non di vocazione universale, come per es. il consiglio per la mutua assistenza economica fra gli stati socialisti (COMECON) e per la comunità europea la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), la comunità economica europea (CEE), la comunità europea dell'energia atomica (CEEA). E' noto che queste ultime organizzazioni si situano in realtà in un ambito che è anche politico


Si può comunque escludere che tutti i fenomeni ora visti di organizzazione della cooperazione internazionale comportino una trasformazione della struttura di fondo della comunità internazionale, ossia una comunità fondata  sulla coesistenza e la cooperazione fra una pluralità di centri di potere sovrani e indipendenti. Niente a che vedere dunque con qualsiasi forma di governo internazionale e superstatale.

D'altra parte nella stessa carta delle nazioni unite ci si preoccupa di sottolineare come la organizzazione sia fondata sul principio della sovrana uguaglianza di tutti i suoi membri e che nessuna disposizione del presente statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno stato, né obbliga i membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamento di applicazione del presente statuto.

Ciò è sufficiente per contestare quell'orientamento dottrinale che attribuisce all'organizzazione internazionale un carattere pubblico, in quanto gli enti visti costituirebbero le prime basi o frammenti di una strutturazione nuova e superstatale dell'organizzazione internazionale. In realtà una attenta analisi mostra come tali enti siano portatori ancora e semplicemente di interessi comuni autonomamente scelti delle varie nazioni e non interessi pubblici.


E' vero invece che il fenomeno della organizzazione internazionale ha comportato in numerose sue manifestazioni un allargamento della sfera dei protagonisti della vita internazionale stessa. Ciò senza modificare l'assetto della stessa come basato su pluralità di enti sovrani (gli stati) superiorem non riconoscentes.

Senza dubbio infatti tali enti organizzati di cooperazione internazionale vanno considerati soggetti di diritto aventi capacità giuridica internazionale, ossia destinatari delle regole del diritto internazionale, anche se in misura più limitata di quanto avviene per gli stati. Tale limitazione non trova ragione nel fatto che il diritto internazionale generale ponga limiti alla capacità di questi soggetti, ma per l'essenza diversa di  tali enti rispetto a quella degli stati.

Si possono ricordare le parole dei pareri consultivi della Corte internazionale di giustizia  : un'organizzazione internazionale è al pari di uno stato, un soggetto di diritto internazionale, ma dotato di una capacità giuridica internazionale ristretta e soprattutto, a differenza di uno stato, è un soggetto di diritto internazionale privo di qualsiasi bene territoriale.

Analoghi concetti sono espressi dalla Corte internazionale di giustizia in tema di riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite, a proposito della capacità di agire delle stesse per mezzo di reclamo internazionale contro il governo responsabile per la riparazione dei danni subiti da un agente delle Nazioni Unite nell'esercizio delle sue funzioni. E ancora lì si precisa che avere la capacità giuridica non significa costituire un superstato.

Capacità giuridica esercitabile anche nei confronti degli stati non membri.


il diritto interno delle organizzazioni internazionali

Le organizzazioni internazionali sono indispensabilmente dotate di regole di condotta interne che presentano una propria marcata autonomia. Queste trovano la loro fonte negli accordi internazionali istitutivi degli enti in questione, dove si dispongono le c.d. norme costituzionali dell'ente.

Ovviamente una volta stipulato l'accordo istitutivo dell'ente secondo una certa organizzazione interna gli stati firmatari hanno solo l'obbligo di concorrere alla costituzione dell'ente nelle forme sancite, dopo di che gli stati istituenti rimangono estranei all'organizzazione interna dell'ente, dipendente esclusivamente dal proprio ordinamento giuridico interno.

Il diritto interno delle organizzazioni internazionali si presenta quindi come separato sia dal diritto internazionale che dai diritti interni degli stati membri dell'organizzazione.


gli organi delle organizzazioni internazionali

Avendo già più volte sottolineato l'assetto della contemporanea vita internazionale come basato sulla giustapposizione di stati sovrani e indipendenti è chiaro il modello sottinteso ad ogni organizzazione: quello della conferenza diplomatica.

Tale modello si riflette in un organo proprio dell'organizzazione creata (e ciò lo differenzia dalle normali conferenze diplomatiche) e non è quindi un mero aggregato di organi di una pluralità di stati. E' comunque, in analogia alla comune conferenza diplomatica, composto dai rappresentanti di tutti gli stati membri. Denominazioni usuali: assemblea, assemblea generale, consiglio, consiglio generale, c. dei governatori, conferenza, congresso.

Competenze: le più importanti deliberazioni, a cominciare da quelle sulla ammissione o esclusione dei membri, approvazione dei bilanci etc.


A tale organo se ne aggiunge in genere un altro a composizione più ristretta, in cui sono rappresentati alcuni soltanto tra i membri dell'organizzazione, eletti di norma dall'istituzione di base per un limitato numero di anni. Denominazioni: consiglio esecutivo, consiglio direttivo, consiglio di amministrazione, comitato esecutivo, commissione esecutiva, etc.

Si tratta di un organo che si riunisce molto frequentemente, se non addirittura di un organo permanente, sovrintendendo all'esecuzione delle decisioni dell'organo collegiale più ampio, predisponendone l'ordine dei lavori, esercitando i poteri da quello delegati, adottando decisioni d'urgenza. Talora, come nel caso del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite è direttamente investito si particolari e delicati poteri di decisione e di azione.


La stessa periodicità di riunione dei due organi visti richiede la esistenza di un terzo apparato, capace di assicurare la continuità e la regolarità di funzionamento degli altri due e di svolgere l'ingente mole di lavoro amministrativo ed esecutivo connesso.

Denominazioni: segretariato o ufficio, comprendente il personale della organizzazione e la persona preposta allo stesso (segretario generale, amministratore delegato, etc.). Spesso quest'ultima ha una notevole importanza anche politica.


Accanto a quelli principali visti ve ne sono poi altri sussidiari fra cui particolare importanza hanno quelli di controllo.


modalità di funzionamento delle organizzazioni internazionali

Ovviamente è necessario rifarsi ai trattati istitutivi delle singole organizzazioni per vedere quali siano le modalità precise sulla composizione delle rappresentanze in seno agli organi dell'apparato, le competenze degli stessi e il metodo di voto adottato.

Tuttavia sono rilevabili alcune tendenze:

riguardo la posizione di uguaglianza o meno degli stati membri, sembrerebbe implicita per il tipo di società internazionale esistente basata su organi sovrani superiorem non riconoscentes. Tuttavia altrettanto inevitabile che nelle organizzazioni si rispecchi la ineguaglianza di forze delle potenze mondiali per cui alcuni stati hanno una posizione di preminenza in virtù della loro potenza economica o militare o capacità di influenza internazionale. Ciò ben si vede nella stessa organizzazione della nazioni unite dove nel consiglio di sicurezza i membri permanenti sono identificati nella maggiori cinque potenze mondiali. Stessa motivazione ha il metodo di voto che impedisce di fatto le decisioni della maggioranza dei tanti paesi contro l'opposizione anche di una sola delle grandi potenze.

Proprio in tema di metodo di voto, accanto alla tendenza di tenere presente gli equilibri di forza delle nazioni si nota la tendenza all'abbandono della necessità della unanimità a favore del principio di maggioranza. Una maggioranza, si è appena detta che guarda con particolare privilegio le grandi potenze. Lo si è visto per l'organizzazione delle nazioni unite ma nello stesso  consiglio della comunità economica europea vi è diversa ponderazione del voto a seconda del paese.

Il principio del voto ponderato ha potuto affermarsi per le organizzazioni internazionali di natura tecnica, finanziaria, economica, ma ha incontrato maggiori problemi per quelle di natura politica. Va a proposito ricordato il metodo di voto per consensus, ossia la presa di decisione in assenza di qualsiasi obiezione formale o abiezione avanzata da un rappresentante e presentata da esso come constituente un ostacolo alla assunzione della decisione. Tale procedura non va però confusa con la unanimità, e non esclude che taluni stati, che pure hanno partecipato al consensus, facciano valere, prima o dopo la decisione, loro interpretazioni o riserve.

Per quanto attiene all'indispensabile finanziamento, esso è di regola assicurato da contributi versati dagli stati membri, secondo una ripartizione fissata dallo statuto o dall'organo assembleare. Tuttavia non mancano, nella pratica più recente, forme di finanziamento diverse, fondate su risorse proprie e su di una capacità impositiva propria della organizzazione (come nel caso della comunità economica europea), in modo da rafforzare la indipendenza della stessa nei confronti degli stati membri.


In ultimo si ricorda la funzione tipica delle organizzazioni di influire sulla volontà degli stati membri onde ottenere che questi si attengano a quei comportamenti  o adottino quelle misure che favoriscono la loro collaborazione in determinati campi. Così nei trattati istitutivi si prevede che l'organizzazione possa intraprendere studi, rivolgere raccomandazioni, redigere relazioni, predisporre progetti di convenzione, convocare conferenze internazionali, nelle materie rientranti nei fini per cui essa è stata creata.



le organizzazioni internazionali non governative

La cooperazione fra stati non avviene ovviamente solo a livello statale o governativo. Accanto alla società internazionale degli stati vi è un ulteriore ambiente sociale.

L'esistenza di organizzazioni internazionali non governative, oltre che confermata dalla prassi, è ricordata dalla stessa Carta delle Nazioni Unite dove si prevede che il Consiglio economico e sociale può prendere opportuni accordi per consultare le organizzazioni non governative interessate alle questioni che rientrano nella sua competenza.

Si tratta di apparati  istituzionali volti a raccordare tra di loro una pluralità di associazioni nazionali omogenee (che vanno dalla natura religiosa e di assistenza a quella culturale e sporitiva).

La loro personalità è riconosciuta solo nell'ambito di un ordinamento giuridico nazionale, di norma quello dello stato ove si trova la loro sede, ed emerge sul piano internazionale nella misura in cui un accordo internazionale fra stati ne faccia oggetto di specifiche disposizioni.


Di particolare importanza fra le organizzazioni internazionali non governative ha la Croce Rossa Internazionale (CRI), associazione che coordina l'operato di numerose entità costituitesi secondo diversi ordinamenti nazionali e sulla base di principi fondamentali comuni (umanità, imparzialità, neutralità, indipendenza, volontariato, unità e universalità).

Diversi trattati internazionali prevedono, in varie circostanze, un intervento della CRI o di sue componenti. Ad es. nel protocollo addizionale del 1977 alle convenzioni di Ginevra del 1949, relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali, dispone che, in mancanza della designazione di una potenza protettrice, le parti ad un conflitto devono accettare senza ritardo l'offerta del comitato internazionale della CRI o di un'altra organizzazione che presenti ogni garanzia di imparzialità e di efficacia di agire in qualità di sostituto di tale potenza.





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